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科技日报:让民间资本融入公共服务
日期:2015年03月19日

国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

让民间资本融入公共服务

《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出,鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组,进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。 

在今年两会上,电力改革和环境保护再度成为争议的焦点。国家能源局局长努尔·白克力在两会上表示,在能源行业改革方面,将重点“分离自然垄断业务和竞争性业务,放开竞争性领域和环节。推动能源投资主体多元化,在制定负面清单基础上,鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域。”

无独有偶,去年底国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

公众可享受高质、价廉、便捷的公共服务

电力和环保是公共服务领域的重要部分。全国人大代表、365bet体育在线董事长张天任在两会上提交了《关于公共服务引入竞争机制的建议》。他认为,近年来,我国发布了一系列鼓励社会投资的政策措施,允许民营资本进入军工、石油、金融等垄断行业。然而,这些垄断行业对民间资本的放开仍停留在半遮半掩状态中,民间资本进入经常会遭遇“玻璃门”、“弹簧门”。对民间资本的进入,虽法律上没有明确障碍,但因缺乏实施细则等,致使庞大民间投资仍在不规则的市场环境中无序涌动。《指导意见》主要是放宽市场准入,创新投融资方式,鼓励社会资本参与基础设施、公共服务等领域的建设运营,这给公共服务引入竞争机制提供了契机。

《指导意见》鼓励社会资本加强能源设施投资,规定“通过业主招标等方式,鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下,引入社会资本参与核电项目投资,鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组,进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。”还鼓励社会资本参与电网建,包括跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程等。

张天任说,“长期以来,我国政府提供公共服务有些存在成本高、效率低、亏损大、服务差的现象”。随着社会经济的迅速发展,老百姓对通信、电力、供水气、交通等公用事业的需求不断增大,原来由政府垄断的公共服务已逐渐满足不了市场的需求,急需注入新的活力。同时,难以承受的财政压力成为公共服务引入竞争机制的又一动力。

张天任强调,应“分类别引入竞争机制”。一些具特殊意义的纯公共服务,如维护国家安全、保持行政管理正常运行,涉及全体公民共同利益的核心公共服务,应完全由政府提供;对具竞争性、非经营性的公共服务,如街道清扫、道路绿化等,政府可向社会购买。对具自然垄断性、经营性的公共服务,主要包括供水、供电、供气、通信等行业中的弱竞争弱选择性消费品,可考虑在保证国有资本控制力前提下,通过股份制形式允许民间资本进入。

完善合作机制,合理分担投资风险

《指导意见》还提出,“推动环境污染治理市场化”。在电力、钢铁等重点行业及开发区(工业园区)污染治理等领域,大力推行环境污染第三方治理,通过委托治理服务、托管运营服务等方式,由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务,提高污染治理的产业化、专业化程度;通过金融市场发现价格的功能,调整不同经济主体利益,有效促进环保和节能减排等。并要求,“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”。即在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。

 两会上,全国工商联环境服务业商会也提交了《关于进一步完善环境基础设施领域PPP模式的提案》。

全国工商联环境商会会长文一波表示,在过去二三十年间,我国积极尝试以PPP模式来发展基础设施及市政公共事业。但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因,PPP模式在我国并未得到良好发展。近年,随经济形势转变,公用产品和服务对质量、效率要求提高,政府财政无法满足基础设施投资需求,再次促进了PPP模式在基础设施投资建设领域的应用。

文一波建议,完善法律法规体系。明晰边界与责权分配。建立合理公平的风险分担机制,对经营管理问题、成本价格问题、政策导向问题等所引起的经营风险进行适当划分,并建立完善监督、赔偿机制。对支付风险问题,建议中央或地方将维持PPP项目正常运转的财政资金打入第三方支付账户作为保证金,及时支付服务费用等。

对此,《指导意见》也规定,“政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规,完善财政补贴制度,切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系,保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源,变现资金要用于重点领域建设”。

激发民间资本活力,加快经济转型

在能源、环保等公共服务领域“放开手脚”,引入民营资本,降低成本,提高效率和服务水平,提高行业竞争能力,并非我国独有的行动,美国中西部电网的升级改造也存在类似情况。

近20年来,美国电力系统普遍面临电网设备老化、技术陈旧等问题,每年其各地都存在不同程度的限电、停电和断电,亟须对输电线路进行升级改造。但公共服务领域的投资金额是极其巨大的,2010年至今,美国公共和私营部门对智能电网投资已达90亿美元。但美国的情况与我国类似,“巧媳妇难为无米之炊”。因此,在美国中西部电网升级改造中,以美国能源部匹拨款、州及郡县政府拨款及电力公司自筹款为主体,少量引入民间资本,并以发行债券或以债权形式委托吸收民间投资资金。美国中西部电网的升级及改造项目属于具安全性的基础基建类投资项目,是美国电网升级计划(Grid2030)的组成部分,2014年初在部分地区已经开工。

其实,电力等公共服务领域的升级改造能产生良好经济效益并能提升就业率。据联邦能源管制委员会(FERC)和美国发展中心数据显示,在公用基础设施升级方面每投入1美元,就会产生1.44美元的直接产出,还可产生1.22美元的间接经济增长。

 “民间投资是我国社会固定资产投资的重要组成部分,是解决社会就业的主渠道,机制灵活,潜力巨大。拓宽民营企业投资渠道,激发民间资本活力,是加快经济转型、巩固实体经济基础、构建经济增长内生动力机制的重要途径,可惠及全体国民。”张天任说。

 ■要点提示 

《指导意见》提出的部分重点政策及负责单位

大力推行环境污染第三方治理 发展改革委、环境保护部
推进排污权、碳排放权交易试点,鼓励社会资本参与污染减排和排污权、碳排放权交易 财政部、环境保护部、发展改革委、林业局、证监会(其中碳排放权交易由发展改革委牵头)
鼓励和引导社会资本参与节水供水重大水利工程建设运营的实施意见,积极探索多种形式的水权交易流转方式,鼓励社会资本参与节水供水重大水利工程投资建设 水利部、发展改革委、证监会
选择若干县城和重点镇推行试点,加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度 住房城乡建设部、发展改革委
通过业主招标等方式,鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站 能源局
支持民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营 工业和信息化部

来源:科技日报

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